Omgevingsplan

Eén van de kerninstrumenten betreffen de decentrale regels. Voor de gemeente is dit het Omgevingsplan. In deze blog geef ik een korte uitleg over een aantal aspecten van het Omgevingsplan.

In artikel 2.4 van Omgevingswet staat dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vaststelt. In het omgevingsplan staan de regels over de fysieke leefomgeving opgenomen. En met het oog op de doelen van de wet, beschermen en benutten, kunnen in het omgevingsplan regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving.

In de Omgevingswet staat niet gedefinieerd wat allemaal wel en wat niet onder de fysieke leefomgeving valt. In artikel 1.2 staat wel wat de fysieke leefomgeving in ieder geval omvat: een aan te vullen lijst, om het maar zo te zeggen. Het gaat dan om:

• bouwwerken
• infrastructuur
• watersystemen
• water
• bodem
• lucht
• landschappen
• natuur
• cultureel erfgoed
• werelderfgoed

Alle activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor deze onderwerpen, kunnen worden gereguleerd door middel van het omgevingsplan. Daarbij gaat het in ieder geval om het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving of het gebruik daarvan, het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, activiteiten waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt en ook het nalaten van activiteiten.

Bovendien bevat het omgevingsplan de regels die nodig zijn voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties – welke functie mag waar, om het simpel te zeggen. Dat lijkt veel op het bestemmingsplan, waarbij gebieden een bepaalde bestemming krijgen. Het omgevingsplan wordt wel eens de opvolger van het bestemmingsplan genoemd, maar dat is wel kort door de bocht: Een bestemmingsplan heeft als doel een goede ruimtelijke ordening – dat is veel minder verstrekkend dat het reguleren van de fysieke leefomgeving.

verschillen omgevingsplan en bestemmingsplan

Er zijn dus nogal wat verschillen tussen een bestemmingsplan en een omgevingsplan. Ik zal er een paar bespreken.

• Een omgevingsplan bevat regels die nu nog in de gemeentelijke verordeningen staan.
  Omdat het begrip ‘fysieke leefomgeving’ breder is, kun je meer regels in het omgevingsplan kwijt. Dat is niet zo spannend: regels verplaatsen zich van een verordening naar het omgevingsplan.
• Een omgevingsplan bevat veel meer milieuregels, regels over detailhandel, horeca en recreatieactiveiten, of juist regels over geluid, geur en trillingen.
  Ook dat is niet zo heel erg spannend, althans niet in het begin. Heel veel van die onderwerpen zijn nu al op Rijksniveau geregeld en die komen per 1 januari 2024 bijna allemaal automatisch in het omgevingsplan. Op termijn, zodra meer gemeenten een eigen omgevingsplan gaan vaststellen, komt er meer en meer verschil in dit soort regels. Dat kan betekenen dat in een bepaalde gemeente meer geluid toegestaan wordt dan in een andere gemeente.
• Een omgevingsplan kan gebodsbepalingen en overgangsrecht op maat bevatten.
  Hier wordt het spannender: een bestemmingsplan kan alleen maar bepaald gebruik of bepaalde bouwwerken toelaten. In een omgevingsplan kan een gemeente opnemen dat het gebruik verplicht En ook het overgangsrecht verdwijnt: dat is niet meer verplicht. Je kunt dus besluit dat per een bepaalde datum bepaald gebruik – bijvoorbeeld wonen – niet meer is toegestaan en alleen een winkelfunctie nog toegestaan is. Daar ben je mooi klaar mee als bewoner!
  Het zal zo’n vaart niet lopen in dit soort gevallen en er zijn wel een flink aantal waarborgen, maar het is een grote wijziging.
• Een omgevingsplan kan meld- en vergunningplichten in het leven roepen.
  Op dit moment mag je op een gemengde bestemming de diverse vormen van toegestaan gebruik uitoefenen, zonder dat je daarvoor een vergunning nodig hebt. Dat kan onder een Omgevingsplan anders zijn. Dan heb je een vergunning nodig om ergens te gaan wonen, of je winkel aan te vangen.
• Een omgevingsplan kan open normen bevatten of verwijzingen naar beleidsregels.
  Deze verandering is vooral belangrijk voor de rechtzekerheid. Nu gelden de regels van het bestemmingsplan, en die gelden vrij letterlijk. Er is in de regel weinig ruimte voor interpretatie. Omdat de wetgever het omgevingsplan flexibeler wilde maken, bestaat er nu meer ruimte om de inhoudelijke norm naar een (makkelijk te wijzigen) beleidsregel te verplaatsen. Stel je voor een planregel waarin niet meer staat dat de goothoogte maximaal 3 meter mag zijn, maar dat de goothoogte niet te hoog mag zijn. En vervolgens werk je in beleid uit dat dit maximaal 3 meter is. Daarmee verschuif je de inhoudelijke norm.
  Daarmee verkrijg je meer flexibiliteit (beleid kun je makkerlijker aanpassen) maar het kost je duidelijkheid en rechtszekerheid: je kan niet meer uit de planregel zelf halen wat de maximale goothoogte is.
• Een omgevingsplan kan ook veel globalere regels bevatten.
  Niet meer alles hoeft tot in detail geregeld te worden – dat kan ook in de fase van vergunningverlening. Ook dit is de wens van de wetgever – het geeft meer ruimte voor nieuwe intiatieven, maar je levert in op rechtszekerheid.
• Bij de vaststelling van een omgevingsplan kun je volstaan met veel minder onderzoek.
  Niet meer alles hoeft tot in detail te worden uitgezocht – ook dat kun je goeddeels verschuiven naar de vergunningfase. Dat heeft voordelen voor de gemeente, maar zorgt er wel voor dat initiatiefnemers meer onderzoek moeten doen.

Inhoud omgevingsplan

Hoe gaat zo’n omgevingsplan eruit zien? Qua inhoud zijn er al ervaringen met bestemmingsplannen met een verbrede reikwijdte. Dergelijke bestemmingsplan lijken al meer op een omgevingsplan, qua inhoud van de regels.

Dan zie je inderdaad een brede bestemmingsomschrijving: op deze locatie mag je zo ongeveer alles: wonen, bedrijf, dienstverlenen, detailhandel, kantoor, recreatie noem maar op: heel erg globaal en flexibel.

Maar je moet wel een vergunning hebben. En daaraan zitten voorwaarden. Zoals bijvoorbeeld een maximum aantal vierkante meter voor het hele plangebied. Of een onderzoeksverplichting.

En de voorwaarden voor die vergunning, staan ook in dit bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Dat gaat onder de Omgevingswet ook zo. Ook zie je een voorbeeld van een open norm: wanneer is er nu sprake van niet onevenredige aantasting van de sociale veiligheid? Daar kan beleid een antwoord op geven.

Per 1 januari 2024 zal het nog niet zo’n vaart lopen: dat is pas de eerste dag dat een dergelijk omgevingsplan vastgesteld kan gaan worden. Maar hoe zit het dan tot die tijd? Wat gebeurt er met al die bestemmingsplannen?

Omgevingsplan van rechtswege

Al die bestemmingsplannen tezamen komen in het omgevingsplan van rechtswege. Dat is het tijdelijke omgevingsplan dat per 1 januari 2024 geldt. Dat Omgevingsplan tijdelijk deel van rechtswege, zoals het voluit heet, is een combinatie van alle bestemmingsplannen en het gedeelte dat de Bruidsschat heet. In de Bruidschat zitten de voormalige Rijksregels. Denk aan regels over bouwen, geluid of geur.

Het is vervolgens aan de gemeente om al die regels – uit de bestemmingsplannen en de bruidsschat – aan te vullen met regels uit andere gemeentelijke verordeningen en dat allemaal samen te smeden tot een Omgevingsplan.

procedure

Het Omgevingsplan komt tot stand door een besluit van de gemeenteraad. Voordat zij zo’n besluit kan nemen, moet een kennisgeving voornemen wijziging omgevingsplan volgen. Daarin moet ook staan hoe de gemeente burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen gaat betrekken. Dat is je eerste moment om het Omgevingsplan mee te helpen vormen.

De gemeente komt dan met een ontwerpbesluit. Dit ontwerpbesluit is openbaar en moet zes weken ter inzage liggen. Daarop kan iedereen reageren met een zienswijze. Als die worden ingediend, moet de raad een beslissing nemen met inachtneming van de zienswijzen. Die moeten worden weerlegd of juist worden betrokken. Als de gemeente beslist tot vaststelling van het omgevingsplan, staat daartegen beroep open bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.